2019年4月30日，广东经纶律师事务所管委会主任、高级合伙人苏祖耀博士应邀参加广州市公安局召开的《广州市养犬管理条例》修订问题专家论证会，苏律师就相关问题提出了自己意见【意见摘要见附录《<广州市养犬管理条例>修订问题论证意见》】。
作为广州市政府的法律顾问和广州市人大城建与环境资源委的专家，苏祖耀博士经常应邀参加有关地方立法、制定规章、投资项目、法律疑问等重大问题的论证，并发表专家意见。基于保密要求，这些咨询意见大多是不宜公开的，随附的《<广州市养犬管理条例>修订问题论证意见》为可公开部分内容的摘要。
附：
《广州市养犬管理条例》修订问题论证意见
（简要）
广东经纶律师事务所 苏祖耀
广州市公安局：
针对贵局就《广州市养犬管理条例》修订稿提出的六个待论证问题，提出我个人的管见，供参考。
一、养犬管理主管部门职责调整，由主管部门由公安机关变更为城市管理和综合执法部门是否更符合城市管理理念？
意见：公安机关是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，首要任务是维护国家安全，维护社会治安，主要职责是打击治安违法和刑事犯罪，工作本质在于维护公共安全。养犬行为属于民事行为，养犬管理主要是城市管理中具体事务管理，涉及公共安全的成分较少。《广州市城市管理综合执法条例》第五条规定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。英、美、法、日本等发达国家及我国港澳台地区 也不是由警察负责养犬管理，国内的杭州、深圳、郑州、银川、克拉玛依等地养犬主管部门已是城管部门。养犬管理主管部门调整为城市管理和综合执法部门，只有当相关行为违反《治安管理处罚法》或《刑法》时公安机关才介入，符合相关法律法规的立法精神和城市管理理念。
提请注意：《修订稿》第四条写明：“养犬行政主管部门可以委托符合法律、法规规定条件的组织实施养犬管理的具体事务。”行政委托是法律允许的，但是是有限制的，《广州市城市管理综合执法条例》第十条规定“城市管理综合执法机关聘用的人员不得实施行政处罚和行政强制。”因此受委托具体实施养犬管理事务的组织和个人，同样没有行政处罚与行政强制的权力，第四条的表述容易引起歧义。建议在本条末尾加上“涉及行政决定、行政处罚、行政强制的事务除外。”
二、增加物业服务企业管理犬只的责任是否可行？
意见：《修订稿》第五条的表述与其法律依据有出入。《物业管理条例》第四十五条、《广东省爱国卫生工作条例》第二十五条、《苏州市养犬管理条例》第六条等，均规定的是“出现违反规定的行为，物业服务企业有义务制止并报告有关部门。”在没有出现违反规定的行为时，物业服务企业没有义务向行政管理机关做定期汇报。物业服务企业不是行政管理机关的下属单位，行政管理机关无权强制要求其做定期汇报。根据《立法法》第80条，设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务，应通过法律或者国务院的行政法规、决定、命令进行。《国务院关于加强法治政府建设的意见》第9条规定：“地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。”但物业服务企业对居住区内的养犬住户情况进行摸查、整理、造册，确实有利于对犬只的管理，建议修改为：“物业服务企业可以对居住区内的养犬行为依法制订管理制度，对养犬情况进行摸查、整理、造册，要求居住区内的养犬进行登记和管理。对有违反本条例的违法行为，物业服务企业应向养犬行政主管部门进行报告，协助有关行政管理部门对违法养犬行为进行调查取证”。
三、取消养犬管理费是否可行？
意见：取消养犬管理费，符合建设服务型政府、便民利民、为民减负的政策精神。据悉，因为收费，许多养犬居民干脆不登记，致使许多犬只没法纳入规范管理，而且收费也很有限。需要注意的是，市民是对养犬管理费的不满来自于没有享受到政府服务。因此取消养犬管理费，并不意味着养犬管理行政主管部门提供的服务能够减少。如因为取消养犬管理费而减少服务范围或降低服务质量不符合上述政策精神。既然免费登记，如果发现没有登记而被处罚，养犬人就更没借口了。
四、增加犬吠扰民的处罚认定标准是否合适？
意见：《修改稿》第四十五条最后一款“前款规定的犬只噪音干扰他人正常生活行为，有居民投诉并经居民委员会、业主委员会、物业服务企业或者养犬人相邻最近一户居民证实的，公安机关可以依法处罚。”目的是明确认定标准，因为犬吠由于其突发性与随机性的特性，难以取证。
但是，应注意：1、对犬吠扰民的处罚，首先应是不告不理，狗叫是天性，偶尔的鸡犬之声相闻是社会和谐的景象，而且相邻关系原则是合理容忍，若有投诉，应先由居民投诉至就近的居民委员会或（和）业主委员会或（和）物业服务企业，由居民委员会、业主委员会、物业服务企业等到现场核实，如果已纠正并且已取得谅解行政机关就不必处罚了。2、如果坚持投诉至养犬管理行政主管机关要求处理，养犬管理行政主管机关应当通知就近的物业服务企业或业主委员会进行核实。在没有物业服务企业或出现其他情况，必须由养犬管理行政主管机关做第一手调查，仅有居民委员会、业主委员会、物业服务企业证实是不够的，因为他们是机构，应由居民证实才可以。“相邻最近一户居民证实”的表述不够严谨，何为最近一户？最近一户不愿作证，但更远的住户都受到犬吠干扰并愿意作证岂不干扰更是事实？除非是多户投诉，如果只有一户投诉，除投诉人外，应有一户以上的邻近居民作证或其他证据证实确有犬吠扰民，才可实施处罚，否则，提起行政复议和行政诉讼的几率会很高，浪费行政和司法资源。
五、加大犬只伤人处罚是否可行？
意见：因为社会经济水平的提高，现有罚款标准不足以震慑，加大处罚可以理解。但是，根据《行政处罚法》第十三条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”
《治安管理处罚法》第七十五条规定：“饲养动物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一款的规定处罚。”同法第四十三条第一款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”
没有管理好饲养犬只导致犬只伤人的情形，明显要轻于“驱使动物伤害他人”，因此，处罚不得超过“处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”
《修订稿》第五十一条第二款规定的二千元以上五千元以下罚款为单处罚款，较之《治安管理处罚法》的可拘留十天并处罚款五百元要轻，但罚款的幅度比《治安管理处罚法》的罚款幅度要大，根据《行政处罚法》第十三条的规定，给予行政处罚的行为、种类和幅度均要在上位法的范围之内，因此在《治安管理处罚法》没修改前，不建议加重犬只伤人的罚款力度。吊销养犬登记证、没收犬只、拘留十天、罚款五百，另外要承担民事责任，构成犯罪的还可追究刑事责任，威慑力已足够。
六、养犬行政处罚纳入公共信用体系，实施联合惩戒是否可行？
意见：1、养犬行政处罚是众多的行政处罚之一，目前其他大量的行政处罚没有纳入公共信用体系，如交通违章。建议不宜随意纳入公共信用体系，养犬行为不规范不处罚，大多与诚信没有直接关系。公民欠巨款不还即使被法院判决偿还，如果判决后他马上偿还，法院也不能将其列为失信人，更遑论因养犬行为不规范被罚一二百元而他马上就缴了罚款？违法与惩罚相适应是文明社会的法治要求。
2、如果确实要纳入公共信用体系，最多是在处罚超期没交罚款，或者在一定期限内多次被处罚的，才可以纳入。
3、纳入公共信用体系的本质，是“行政处罚信息公示”。对于行政处罚信息公示制度，尚未有国家层面的法律进行规范，包括公示的方式、公示的内容、公示的期限以及被公示人的救济等。因此纳入公共信用体系，应考虑周到，不得公开超过处罚内容的当事人隐私信息、不应永久性公示。如南宁市规定：自2017年7月31日起，行政处罚信息在公示网站公示期限暂定为一年；涉及严重失信行为的行政处罚信息（范围详见相关链接）公示期限暂定为三年，法律、法规、规章另有规定的从其规定。
4、一般的“联合惩戒”包括“不得招录为公务员、不能等级为事业单位法人、不得担任国企高管、不得参与行业评优”等等，联合惩戒不属于行政处罚的种类，也不是法定的行政主管机关的权力。是对于“失信人”这一规避法律规定的特殊群体的特殊处理方式。养犬人的违法行为，与失信人的性质完全不同，建议不实施联合惩戒。
七、其它建议
1、修改稿赋予犬只留验场所很多权限，例如第三十六条、第三十七条规定犬只留验场所的权限很广，建议应设立健全的管理制度，否则很有可能发生私下的倒买倒卖可能性。
2、建立扣分养犬资格限制制度。为了限制那些素质特差、完全不顾他人感受、累罚不改、对罚款也不在乎的养犬人，建议在一定期限内因养犬行为被罚款超过一定数额或被拘留而被吊销养犬登记证的，在一定期限内不得养犬。
3、为了提高犬只行为的规范性，可以尝试类似国外模式，社会机构可以建立犬只培训基地对大型犬只进行接受社会化训练一到两个星期；或尝试推广犬只幼教培训项目。
上述意见，供参考。
广东经纶律师事务所
苏祖耀 律师
2019年4月30日
