江苏省南通市中级人民法院
行政二审判决书
案由：行政赔偿
（2021）苏06行终134号
上诉人（原审原告）张某，女，1965年11月27日生，住海安市。
被上诉人（原审被告）海安市雅周镇人民政府，住所地海安市雅周镇人民路。
法定代表人颜荔，镇长。
应诉负责人万海建，政法委员。
委托代理人万智华，海安市雅周法律服务所法律工作者。
一审法院经审理查明，2016年12月25日，张某丈夫周某甲（已故）作为承包方代表与雅周镇张莫天村经济合作社（第二十五组）（原雅周镇邵庄村六组）签订编号为320621109003250032J的《农村土地承包合同（家庭承包方式）》，其中约定周某甲户承包土地3.38亩，承包期限1997年9月1日至2027年8月31日。2016年12月28日，经核准，原海安县人民政府向周某甲户颁发苏（2016）海安县农村土地承包经营权第09××08号土地承包经营权证，载明承包方式是家庭承包，承包期限1997年9月1日至2027年8月31日止，承包方家庭成员为周某甲、张某、周某丙，承包地确权总面积3.38亩，地块数5块。2017年4月15日，周某甲出具承诺书，承诺在领取新的土地承包经营权证后，原1997年期间领取的旧土地承包经营权证书自动作废。张某户一直耕种上述权证载明的土地，并缴纳相应的税费，领取相应的补贴。
周某乙属原海安县农村五保供养对象，与张某是同组村民，且与张某丈夫周某甲系叔侄关系。2000年9月16日，周某乙作为遗赠人与周某甲、张某作为受赠人签订《遗赠抚养协议书》，主要内容：1.周某甲作为周某乙日后的唯一继承人，与他人无关，周某乙的全部财产日后归周某甲夫妇所有；2.周某乙丧失劳动能力后，其生活起居由周某甲夫妇负责料理，生活费用由周某甲夫妇提供，承包田由周某甲夫妇耕种，有关税费由周某甲夫妇缴纳。后张某户实际耕种周某乙名下承包田0.82亩，并缴纳相应税费，领取相应补贴。上述协议签订后，自2012年10月至2019年12月周某乙去世期间，其一直入住海安市雅周镇张垛养老院，属于集中供养对象，期间生活、护理、医疗及丧葬等事宜全部是张垛养老院负责办理。
2020年7月初，张某向雅周镇政府提出口头申请，要求将周某乙上述0.82亩土地的承包经营权登记到其名下。2020年7月14日，海安市雅周镇农村经济服务站和海安市雅周镇张莫天村村民委员会共同向张某出具《情况说明》一份，主要内容是周某乙是集中供养五保户，从2012年9月至2019年12月死亡，期间一直生活于张垛养老院，根据确权条例，集中供养人员不可以确权发证，周某乙集中供养后田地不可以确权，田地应为集体所有。张某认为，其依据与周某乙之间的转让协议已经实际耕种周某乙的0.82亩土地，且也实际缴纳税费并领取补贴，应当取得该部分土地的承包经营权，雅周镇政府不予审核上报其申请变更登记的行为违法，遂提起诉讼，请求1.确认雅周镇政府拒绝张某申请变更土地承包经营权证登记的行为违法；2.判令雅周镇政府审核并报请相关部门办理变更手续，并将周某乙的两块地登记到张某名下，同时将张某小女的名字登记在证；3.雅周镇政府赔偿因其违法行为给张某造成的损失2000元。
一审另查明，根据原海安县农村土地承包经营权确权登记颁证政策规定，对集中供养的五保户，其承包地不再确权登记，交还集体。
一审法院认为，本案争议焦点是雅周镇政府是否存在不作为情形及张某诉请是否具有事实和法律依据。
对此，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应当提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。该办法第十六条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。从上述规定可知，对农村土地承包经营权人提出的变更登记申请，雅周镇政府具有审核的法定职权，但是上述办法对申请人提出申请时应当提交的材料提出了明确的要求，即书面请求、已变更的农村土地承包合同或其他证明材料、农村土地承包经营权证原件，该要求是申请人提出有效申请必须提交的材料，否则乡镇人民政府相关部门难以进行审核并上报。本案中，张某提交了其与雅周镇政府相关工作人员的通话记录，雅周镇政府出庭负责人在庭审中也陈述张某多次至雅周镇政府处口头提出涉案请求事宜，所以能够证明张某至雅周镇政府处口头提出了涉案申请，结合张某的诉讼请求及雅周镇政府相关部门出具的情况说明来看，能够说明张某当时向雅周镇政府提出的口头申请内容即是要求变更土地承包经营权证登记。而对于张某提出的申请，在不符合上述十五条规定的情况下，如何处理并没有明确规定。本案中，在张某未能提交证据证明其于2020年7月初向雅周镇政府提出涉案申请时提交了书面请求及土地承包合同等材料的情况下，雅周镇政府所属的内设机构农经站和张某所在村村民委员会共同向张某出具涉案《情况说明》，处理程序不违反上述十六条规定，无不当之处。关于《情况说明》的内容，根据现行土地管理方面的法律法规规定，农村土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，根据原海安县农村土地承办经营权确权登记颁证政策规定，涉案张某实际耕种的周某乙名下的0.82亩土地属集体所有不予确认，不违反法律规定。需要说明的是，张某实际耕种涉案土地并缴纳税费及领取补贴等情形不等同于其必然享有对应的土地承包经营权，如其想取得涉案土地的承包经营权，其应当与集体经济组织协商土地承包事宜并依法定程序申请变更。同时，雅周镇政府作为负有法定审核职权的机关，对不符合法律规定要件的申请，应做好释明工作，指导和规范申请行为，保障申请人的权益。综上，雅周镇政府并不存在不作为的情形。
关于张某要求雅周镇政府报请相关部门办理变更手续并将其小女登记在承包权证上及赔偿损失的诉请，如前所述，张某应当同集体经济组织协商或者通过其他法定方式在取得涉案土地的承包经营权之后以法定程序申请变更审核并报请有关机关予以变更登记，而张某在本案中并未就上述两项诉请提出事实根据和法律依据，难以支持。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条规定，采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应当提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。第十六条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载。
本案中，上诉人要求被上诉人审核并报请相关部门办理变更登记的主张尚不能成立，理由如下：首先，上诉人未能提供证据证明其已有效向被上诉人提交了变更的书面请求，虽然被上诉人不否认上诉人提出了口头申请，但按照规定，上诉人应提交书面请求。其次，根据案涉《遗赠抚养协议书》的内容，周某乙的承包田由周某甲夫妇耕种，有关税费由周某甲夫妇缴纳，并不等同于转让土地承包经营权。上诉人认为其于2015年已与周某乙签订了转让协议，但未能提交证据证明，上诉人以其享受相关农业补贴来主张获得周某乙两块地的承包经营权不能成立。再次，转让土地承包经营权应当经发包方同意，由农户同发包方确立新的承包关系。上诉人应当按规定提交已变更的农村土地承包合同或其他证明材料，但上诉人除口头向被上诉人提出申请外，并未提交任何证明材料证明转让已经经发包方同意。最后，从案涉《情况说明》来看，上诉人所在的村民委员会认为周某乙是集中供养五保户，周某乙集中供养后田地不可以确权，田地应为集体所有，此表明上诉人主张的转让事实发包方并不认可，而上诉人申请变更登记的前提是与发包方就转让土地承包经营权事宜达成一致意见，故上诉人应当首先解决与发包方之间就案涉土地承包事宜存在的争议，然后提交相关材料向被上诉人提出变更的书面请求，由被上诉人审核上报。
综上所述，上诉人要求被上诉人审核并报请相关部门办理变更登记并赔偿损失的请求不能成立，一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张某负担。
本判决为终审判决。
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审判长郭德萍
审判员仇秀珍
审判员张祺炜
书记员丁雯雯
2021-05-14
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