湖南省长沙市中级人民法院
行政二审判决书
案由：土地行政管理(土地)
（2021）湘01行终185号
上诉人（原审原告）邓某1，男，1984年7月26日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。
委托代理人肖曙光，长沙市望城区宏大法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区高塘岭镇郭亮中路227号。
法定代表人舒志清，该局局长。
委托代理人史俊生，系望城区拆迁事务所工作人员。
委托代理人龚露露，湖南仁润律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。
法定代表人冯意刚，该局局长。
委托代理人李月，该局工作人员。
委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。
原审查明：望城自规分局于2017年启动潇湘北路代征（大泽湖段）项目征地程序，邓某1的岳父杨某1户虽未在上述征收红线范围内，但因其户房屋对项目施工有较大影响，遂决定与其进协商搬迁。2017年12月9日，长沙市望城区征地拆迁事务所（甲方）与杨某1户（乙方）签订了《潇湘北路代征（大泽湖段）项目房屋协议拆迁腾地补偿合同（货币安置区代征）》（以下简称《房屋拆迁补偿合同》），约定：1.杨某1户家庭成员为户主杨某1、妻子王某、儿子杨某2、儿媳范某、孙子杨某3、孙子杨某4、女儿杨某6、女儿杨某5共8人；2.拆迁房屋总面积为476.13平方米（其中合法面积360平方米，违章面积116.13平方米）；3.补偿安置总金额为1822848元；4.履约方式：倒房验收后15个工作日内一次性支付全部补偿款；5.补充约定：杨某5的小孩若在2018年3月20日之前出生，提供小孩的出生证明和落户本组的户口页可享受40平方米的建筑面积、87800元的购房补助、限价房指标及转户参保。协议约定的房屋2017年12月29日拆除后通过验收。截止2018年1月11日，杨某1户领取补偿款1822848元。后望城自规分局发现杨某5曾于2017年1月进入望城区人民医院工作，属于事业编制内工作人员，遂认为杨某5不具有集体经济组织成员身份。杨某5的儿子邓某22018年3月1日出生后随母亲杨某5落户望城区大泽湖XX村，望城自规分局认为因杨某5不具有集体经济组织成员身份，其子亦不具有集体经济组织成员身份。望城自规分局认为杨某5及其子邓某2均非征收补偿安置对象，因而拒绝履行《房屋拆迁补偿合同》中关于对杨某5之子的特别约定，并且认为要扣减已经支付的杨某5的补偿款190702元。2019年7月30日，望城自规分局下设的长沙市望城区征地拆迁事务所发布了《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆补偿安置情况公示表（第三榜）》和《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆房屋奖励费公示表（第三榜）》，将杨某5排除在被征收补偿安置对象之外，并在总补偿款内扣减了190702元。另相关部门以杨某1户未退还扣减款项为由，停止办理杨某1户的转户参保手续。
2017年10月10日，邓某1与杨某1之女杨某5结婚，2017年12月25日，邓某1从中南大学博士毕业，其子邓某22018年3月1日出生后于同月7日落户望城区大泽湖街道XX村。2019年2月11日，邓某1以夫妻投靠的方式落户XX村二组。2020年6月6日，邓某1向望城自规分局递交《申请书》和《补充报告》，要求望城自规分局对邓某1、杨某5、邓某2进行征地补偿安置并对杨某1户家庭成员办理转户参保已便享受社保、医保、失业保险和一次性生活补助等。2020年7月8日，望城自规分局对邓某1作出了《关于邓某1<申请书>的回复》，主要内容为：1.杨某5于2017年1月进入望城区人民医院工作，属于事业编制内工作人员，不再具有大泽湖XX村的集体经济组织成员身份，儿子邓某2于2018年3月1日出生，其户籍性质随母落户在望城区大泽湖XX村，亦不具备集体经济组织成员身份。邓某1是在户籍制度改革后于2019年2月11日经夫妻投靠迁入大泽湖XX村，亦无法取得该处集体经济组织成员身份，故邓某1、杨某5、邓某2不属于集体土地被征收对象；2.因杨某1户在拆迁补偿过程中，隐瞒了杨某5社保及工作情况而给予了征拆补偿，现核实后已在公示表（第三榜）中予以核减。杨某1户需退还征拆补偿资金190702元。对此户骗取国家征拆资金的行为，将交由相关部门进行处理，在该款未退还之前，区征地服务中心暂未将杨某1户纳入转户参保。邓某1不服，于2020年7月20日向长沙市自规局申请行政复议，请求撤销《关于邓某1<申请书>的回复》（以下简称《回复》），责令望城自规分局给予邓某1按户补偿安置。2020年7月25日，长沙市自规局向邓某1下发了《补正通知书》，邓某1补正后，长沙市自规局于2020年8月3日向望城自规分局下发了《行政复议答复通知书》，望城自规分局于2020年8月14日递交了《行政复议答复书》。2020年9月25日，长沙市自规局向邓某1下发了《延期审理通知书》，延长复议期限30天。
2020年10月27日，长沙市自规局作出《行政复议决定书》并于次日送达给邓某1。该决定书认为：一、望城自规分局对“关于请求按户纳入拆迁补偿的问题”的回复为“征地安置对象为被征地的农村集体经济组织，故邓某1和杨某5、邓某2不属于集体土地被征收对象”不准确，征地补偿安置对象应为被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人。但因杨某5、邓某2、邓某1均不是集体经济组织成员，且无法按照《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》（长政发[2015]21号）规定核定其补偿面积，不能对杨某5、邓某2和邓某1进行补偿，故不再要求望城自规分局向邓某1按户予以补偿安置。二、望城自规分局对“关于杨某1户未纳入转户参保的问题”回复为“在杨某1户退还国家征拆资金前，区征地服务中心暂未将杨某1户纳入专户参保”违法。望城自规分局没有提供证据证明因不退还骗取国家征拆资金而暂不纳入转户参保是征地服务中心的意见。从保护被征地农民合法权益看，此回复不妥。但因邓某1并未申请转户参保，且望城自规分局不具有此项职责，故对该项回复确认违法，但不再责令望城自规分局重新进行回复。最终，长沙市自规局确认望城自规分局作出的《关于邓某1<申请书>的回复》违法。
另查明，2016年12月12日，杨某5与长沙市望城区人民医院签订了《聘用合同书》，合同自2016年12月12日起至2019年12月11日止，为期三年。试用期为2016年12月12日至2017年12月11日，为期12个月。2019年1月3日，长沙市望城区社会保障局企业社保股出具《社保情况查询》证明，杨某5在2014年8月至2016年12月在湖南省企业养老保险系统参保缴费，2017年1月至查询之日在长沙市社保系统参保缴费，工作单位均为长沙市望城区人民医院。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理；市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》第四条规定，区、县（市）土地行政主管部门负责办理征地补偿登记，并组织进行现场调查核实，按规定拨付征地补偿费用等具体的征地补偿工作。本案中，望城自规分局作为长沙市望城区土地行政管理部门，在征收集体土地过程中具有补偿安置的职责。虽然杨某1户未纳入征收红线范围内，但案涉拆迁腾地补偿合同系望城自规分局委托其征收实施部门拆迁事务所签订，其后果依法应由委托人望城自规分局承担，此外，望城自规分局是邓某1所诉行政行为《关于邓某1<申请书>的回复》的实施者。因此，望城自规分局基于合同约定义务和谁行为谁被告原则，其为本案的适格被告。长沙市自规局系望城自规分局的上级主管部门，既是适格的复议机关，亦是本案的适格共同被告。
一、望城自规分局所作的《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆补偿安置情况公示表（第三榜）》、《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆房屋奖励费公示表（第三榜）》和《关于邓某1<申请书>的回复》认定事实不清、适用法律错误、减损了杨某1户权益190702元，明显不当。首先，望城自规分局单方变更协议的主要内容缺乏依据。该协议约定的房屋补偿款总额为1822848元，并未具体约定每个家庭成员的补偿款，望城自规分局以对杨某5不应获得补偿而在重新作出征地补偿行为时减损杨某1户的权益明显不当。本案并非依法实施征收拆迁，而是协议拆迁补偿，双方签订的《房屋拆迁补偿合同》是行政机关对杨某1户房屋进行征地拆迁的唯一依据，不能完全比照依法征收拆迁项目中所适用的法律法规、规范性文件和征收政策。该征拆协议是基于双方意思表示一致达成的，在没有明确的证据证明案涉协议违反法律法规和规范性强制性规定时，望城自规分局擅自变更协议主要条款，特别是单方面大幅减少补偿款实质就是否该协议的效力。望城自规分局既是《房屋拆迁补偿合同》的签订者，同时又是征拆事项的主导者，负责征收行为的实施和征收政策的制定和解读，有责任和义务调查清楚被征收户的具体情况，如若协议真违反了法律法规和规范性禁止性规定导致协议违法或是无效，其责任亦主要应由望城自规分局承担。其次，望城自规分局的扣减行为导致被征收户的信赖利益受损。行政相对人是基于对行政机关的信赖才同意签订协议将房屋腾空拆除，签订协议时，望城自规分局作为格式合同的提供方，并未明确告知和特别提醒杨某1户注意获得补偿安置的条件和相关限制。且当时杨某5在试用期，如果望城自规分局当时明确告知杨某1户的家庭人口杨某5不能获得征拆补偿，杨某1户可以选择不签订拆迁协议或是选择杨某5不参加工作。杨某1户是基于对行政机关的信赖和相信合同效力的确定性才同意拆除房屋，望城自规分局在双方协议已经履行完毕后以不合法为由单方扣减补偿款行为导致杨某1户的信赖利益受损。第三、望城自规分局的扣减行为影响了劳动者的居住权。居住权和劳动权是宪法所赋予每个公民可以同时享有的合法权益，劳动者有获得报酬和社会保障的权利，获得工作机会与公民个人自身提高工作能力不可分，给予就业岗位并非就是纯福利待遇。特别在本案中，望城自规分局以杨某5已获事业单位工作岗位而扣减其房屋拆迁补偿款会产生“不求进取、坐等征收”的不良社会价值导向。在没有证据证明杨某5已经获得单位福利分房或是其他住房福利时，扣减其户籍所在地房屋拆迁补偿款，实质是剥夺了杨某5的居住权。望城自规分局所举证证明杨某5已参加工作并被纳入城市社会保障体系的事实，只能影响到对杨某5进行安置时无需再将其纳入社会保障体系，无需发放失业保险等。最后，《关于邓某1<申请书>的回复》认定事实错误，除了复议机关长沙市自规局指出的问题外，该回复认定杨某1户存在骗取国家征拆资金的行为缺乏事实依据。骗取国家征拆资金19万余元是严重的刑事犯罪行为，需要生效的刑事法律文书才能确认。如果望城自规分局发现了犯罪线索，依法应移送公安机关处理，而不能直接得出骗取国家资金的结论。综上，望城自规分局所作的《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆补偿安置情况公示表（第三榜）》、《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆房屋奖励费公示表（第三榜）》和《关于邓某1<申请书>的回复》认定事实不清、适用法律错误、致使行政相对人的信赖利益受损，明显不当，依法应予以撤销。
二、长沙市自规局作出的《行政复议决定书》依据不足，认定事实错误。复议机关在原行政行为（《关于邓某1<申请书>的回复》）认定事实不清，适用法律错误，严重减损行政相对人利益时仍然作出只认定违法而不予撤销的复议决定明显依据不足。另外，邓某1于2020年6月6日向望城自规分局递交《申请书》的同时递交了有关转户参保事项的《补充报告》，长沙市自规局的复议决定认定邓某1未对“转户参保”问题向望城自规分局提出申请系认定事实错误。故长沙市自规局作出的《行政复议决定书》依法应予以撤销。
本院认为：一、本案所涉的望城自规分局作出涉案《回复》的行为不属于行政诉讼、行政复议的受案范围。
本案中，2019年7月30日，望城自规分局下设的长沙市望城区征地拆迁事务所发布《项目征拆补偿安置情况第三榜公示表》及《项目征拆房屋奖励费第三榜公示表》对杨某1户《房屋拆迁补偿合同》进行变更，确定了对邓某1所在的杨某1户的征收安置人员及房屋征收补偿明细及补偿金额，确定邓某1、杨某5、邓某2不纳入杨某1户进行征收补偿安置。望城自规分局针对邓某1提交的请求对其户按照单独以户进行补偿及对其岳父杨某1户履行征收安置职责的申请作出的《回复》，系对邓某1申请的事项作出解释、说明，并未对邓某1创设新的权利义务，不属于行政诉讼及行政复议的受案范围。现邓某1针对望城自规分局作出的《回复》及长沙市自规局作出的《行政复议决定》提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条、第一百三十六条第七款之规定，应裁定驳回其起诉。若望城自规分局作出涉案《回复》存在不当，应通过信访等途径予以纠正。
二、本案对望城自规分局未将邓某1及其妻子杨某5、儿子邓某2纳入征收补偿安置的合法性进行实体审查。
邓某1向本院提起行政诉讼，经一审释明，邓某1将其中“判令望城自规分局给予按户补偿安置”的诉讼请求变更为“1、责令望城自规分局将邓某1纳入征收补偿安置对象并将邓某1一家三口按户进行补偿；2、撤销《项目征拆补偿安置情况第三榜公示表》和《项目征拆房屋奖励费第三榜公示表》”。上述诉讼请求对应的实质纠纷系邓某1及其妻子杨某5、儿子邓某2是否属于房屋征收拆迁补偿安置对象、其户应否按照单独以户进行补偿的问题。因邓某1提起诉讼所针对的望城自规分局作出《答复》的行为不属于行政诉讼的受案范围，基于“一诉一行为”的行政诉讼立案原则，邓某1针对望城自规分局对其房屋征收补偿安置行为不服的，应另行提起诉讼。但从减少当事人诉累，及时、实质化解纠纷，避免程序空转的角度，在一审当事人已针对上述焦点问题进行了举证、质证及意见发表的情况下，本院在本案中对上述诉讼请求进行实质审查。
三、上诉人邓某1及其妻子杨某5、儿子邓某2不具有集体经济成员资格，望城自规分局对其不负有征收补偿安置职责。
本案系协议征收，考虑到上诉人所在户已就房屋拆迁征收补偿问题签订协议且已履行完毕，房屋也已被拆除等实际情况，从保障协议被征收人的角度考虑，若望城自规分局未依法履行其征收补偿安置职责，人民法院应判决责令其依法履行。根据涉案《房屋拆迁补偿合同》，涉案拆迁腾地补偿标准、安置方式按照长沙市人民政府第103号令等规定执行。据此，上诉人及其妻子、儿子若具备上述法规等规定的征收补偿安置资格，应依法获得相应补偿。《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条规定，征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。据此，征收补偿安置对象应属于被征收集体经济组织成员，在被征收拆迁所在地拥有合法的被征收房屋。
第一，邓某1博士毕业近2年后于2019年2月11日因婚迁落户，并非是大学生回原籍情形，不属于《房屋拆迁补偿合同》签订当时有效的长国土资政发〔2014〕77号《关于实施<长沙市征地补偿实施办法>有关问题的意见》第二条的规定的情形。同时，邓某1落户时，其所在的杨某1家庭房屋已经被拆迁征收，其不能再从集体经济组织中获得宅基地，亦无法随其户享受承包土地，其亦未提供证据证明其享受了集体经济组织资产分配等权益，履行了相关村民义务，故邓某1不具备集体经济组织成员资格。
第二，上诉人邓某1妻子杨某5于2017年1月进入望城区人民医院工作，系事业编制内工作人员。虽在杨某5所在户户主杨某1于2017年12月9日与望城区征地拆迁事务所签订房屋补偿安置合同时，杨某5处于实习期，但其实习期至2017年12月11日止。且杨某5从2017年1月开始已被纳入长沙市社保体系，享受望城区人民医院机关事业单位工作人员社保。据此，杨某5已经取得获得替代性的生活保障，不再以本集体经济组织土地作为生存保障，故其不再具备集体经济组织成员资格。
第三，子女依附父母亲取得户籍登记，其集体经济组织成员资格亦依附其父母。本案中，邓某2于2018年3月1日出生，其于同月7日落户杨某1户时，其母亲杨某5已不再具有被征地集体经济组织成员资格，故邓某2亦不具备集体经济组织成员身份。
综上，上诉人邓某1及其妻子杨某5、儿子邓某2均不属于被征收集体经济组织成员，在涉案集体经济组织不享有宅基地的使用权利，故不能随其所在户就涉案房屋享受补偿权利，不属于涉案房屋征收补偿安置对象，更不具备分户补偿的基础。据此，被上诉人望城自规分局作出涉案《潇湘北路代征（大泽湖段）项目征拆补偿安置情况公示表（第三榜）》、《征拆房屋奖励费公示表（第三榜）》对涉案《房屋拆迁补偿合同》进行变更，扣除对杨某5的房屋补偿金额，并无不当。一审法院撤销认为杨某5应获得房屋补偿，继而撤销上述公示表系适用法律错误，本院予以改判。
此外，对于邓某1在涉案申请书中所述的其所在的杨某1户其他成员的房屋征收安置问题，应由户主另行通过合法途径予以解决。
综上所述，邓某1对望城自规分局作出的《回复》及长沙市自规局作出的《行政复议决定》提起的诉讼，应裁定予以驳回。邓某1的其他诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院适用法律错误，本院予以改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定，判决如下：
一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初1339号行政判决；
二、驳回邓某1的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人邓某1承担。
本判决为终审判决。
审判长彭杨
审判员陈蔚宇
审判员廖国娟
法官助理高思聪
书记员卿艳丹
2021-03-23
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