四川省资阳市中级人民法院
行政二审判决书
案由：乡政府
（2021）川20行终4号
上诉人（原审被告）：资阳市雁江区雁江镇人民政府，住所地四川省资阳市雁江区雁江镇水巷子1号。
法定代表人：刘杰，职务镇长。
委托代理人：鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：伍某，女，1990年6月22日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
被上诉人（原审原告）：任桂菊，女，1969年5月17日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
被上诉人（原审原告）：伍泽慧，女，1996年7月17日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
被上诉人（原审原告）：伍典务，男，1968年4月15日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
被上诉人（原审原告）：金素芳，女，1944年10月10日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
被上诉人（原审原告）：钟某，男，2016年1月21日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
法定代理人：伍某,女，1990年6月22日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区，系钟某之母。
六位被上诉人共同委托代理人：刘盛乔，系四川履正律师事务所律师。
原审查明，2017年10月12日，资阳市人民政府分别发出资府函（2017）363号《关于资阳临空经济区集体土地上房屋征收补偿安置政策的通知》和资府函（2017）364号《关于资阳临空经济区集体土地上被征收房屋合法性和安置家庭人口认定有关问题的通知》。2018年12月17日，雁江镇政府作为拆迁实施单位与金素芳签订编号为ＹＳ050037的《集体土地房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《补偿协议》），认定金素芳一家应安置人口6人（即六被上诉人）；房屋总面积521.0平方米，其中合法面积449.16平方米，无证房屋74.94平方米；雁江镇政府应支付金素芳补偿款项总额1548706.26元。同日，金素芳与雁江镇政府办理了涉案房屋相关资料的交接手续，雁江镇政府向金素芳出具了资料收件单；2019年1月7日，金素芳根据雁江镇政府的通知与其办理了涉案房屋的交接验收，雁江镇政府向金素芳出具了《资阳临空经济区房屋征收（搬迁）项目旧房交接验收登记表》。2019年1月13日，雁江镇政府组织相关人员对涉案房屋进行了拆除。2019年1月21日，雁江镇政府以资阳市空港投资有限责任公司的名义通过中国工商银行向任桂菊账号汇款1578706.26元，至此，案涉《补偿协议》全部履行完毕。之后，雁江镇政府在检查中发现涉案房屋的认定与补偿数额有误，多计算了房屋的合法面积，并多支付了补偿款，经与六被上诉人协商返还无果，于2019年7月5日向原审法院提起民事诉讼，请求判决变更金素芳与雁江镇政府签订的《补偿协议》，责令六被上诉人返还因不当得利从雁江镇政府处多收取的补偿款151721.12元及利息。原审法院经审查认为，案涉《补偿协议》系行政协议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，不符合民事诉讼起诉条件。2019年7月12日，原审法院作出（2019）川2002民初3612号《民事裁定书》，裁定不予受理，雁江镇政府不服，向四川省资阳市中级人民法院提起上诉。2019年8月29日，四川省资阳市中级人民法院作出（2019）川20民终673号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年11月7日，雁江镇政府通过《关于成立金素芳房屋搬迁合同纠纷专项工作组会议纪要》，决定成立专项工作领导小组，对涉案房屋的认定补偿进行立案核查，经过调查核实，在签订、履行与金素芳的《补偿协议》时，因雁江镇政府的工作人员错误录入多计入补偿房屋面积39.74㎡；由于被上诉人的指认，雁江镇政府未核实出被上诉人房屋迁建前的旧房属于应当拆除的房屋，而作为合法房屋计入补偿面积110.18㎡，两项合计共向六被上诉人多支付搬迁补偿款151721.12元。同时核查中未发现雁江镇政府工作人员在签订、履行《补偿协议》过程中，存在与六被上诉人恶意串通、利益输送等违纪违法行为。2020年3月31日，雁江镇政府作出001号《拟决定变更补偿协议并责令返还补偿款听证告知书》，并根据被上诉人的申请，雁江镇政府于2020年4月28日举行了听证会。雁江镇政府认为，六被上诉人多领取搬迁补偿款的行为，违反了《中华人民共和国物权法》第十七条、第四十二条、第一百二十一条，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修改）第四十六条第二款、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款，资阳市人民政府《关于资阳临空经济区集体土地上房屋征收补偿安置政策的通知》（资府函［2017］363号）、《关于资阳临空经济区集体土地上被征收房屋合法性和安置家庭人口认定有关问题的通知》（资府函［2017］364号）、资阳市雁江区人民政府《关于进一步明确和规范雁江区征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（资雁府发［2017］18号）的相关规定，依据《行政单位国有资产管理暂行办法》第九条、第十九条、第四十八条的规定，根据《四川省行政执法监督条例》（2010修订）第三十三条第四款：“行政机关发现已经生效的行政行为违法或者不适当，可依法自行纠正”的规定，经雁江镇政府集体讨论决定，于2020年5月25日作出区雁镇府发（2020）90号《关于变更补偿协议并责令返还补偿款决定书》（以下简称《变更协议决定书》），决定：“一、扣除《集体土地房屋搬迁补偿安置协议》（协议编号ＹＳ050037）总面积449.16㎡中多计算的新房砖混结构面积39.74㎡，由金素芳、伍典务、伍某、任桂菊、伍泽慧、钟某（法定代理人伍某）在收到本决定后十五日内向资阳市雁江区雁江镇人民政府支付该部分应当返还的搬迁补偿款41568.04元。二、扣除《集体土地房屋搬迁补偿安置协议》（协议编号ＹＳ050037）总面积449.16㎡中不应当计算补偿的旧房砖混结构面积25.26㎡、砖木结构面积84.92㎡，由金素芳、伍典务、伍某、任桂菊、伍泽慧、钟某（法定代理人伍某）在收到本决定后十五日内向资阳市雁江区雁江镇人民政府支付该部分应当返还的搬迁补偿款110153.88元。以上两项应当退还的搬迁补偿款合计151721.12元…。”次日，雁江镇政府将前述决定书送达任桂菊。六被上诉人不服提起本案行政诉讼，请求判令撤销雁江镇政府于2020年5月25日作出的区雁镇府发（2020）90号《变更协议决定书》。
原审判决认为，本案的争议焦点为：雁江镇政府作出的区雁镇府发（2020）90号《变更协议决定书》是否合法。
行政协议作为行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，协议双方当事人并不具有完全平等的法律地位，行政协议中行政主体占据主导地位，行政相对人处于相对被动地位；在柔性执法理念的趋势之下，政府及其工作部门通过平等协商的方式和行政相对人签订行政协议，行政协议与传统的行政行为相比，更有利于行政管理目标的实现。本案金素芳与雁江镇政府签订的《补偿协议》系行政协议，后雁江镇政府单方作出变更补偿协议并责令返还补偿款决定的行政行为，六被上诉人依法提起撤销之诉，本案属行政诉讼的受案范围。
本案的焦点问题在于雁江镇政府已经选择了“行政协议”这一较为柔性的行为方式，其是否有权单方面变更与金素芳签订并已实际履行完毕的《补偿协议》。在此前提下本案需要解决两个核心问题：一是雁江镇政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议；二是本案中相关情形是否能够引发雁江镇政府非基于行政优益权而单方行使变更权。
（一）关于雁江镇政府是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议。
在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，保障行政机关在行政协议中实现行政管理和公共服务目的。司法实践中一般都探索设置了行政协议非诉执行程序，这虽然明确了行政相对人不履行协议或者不按照约定履行协议时行政机关的救济路径，但在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能以提起行政诉讼寻求司法救济，故行政机关在行政行为过程中依法享有行政优益权。对此，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条对行政协议履行过程中变更、解除协议的审理作出了规定。本案中，雁江镇政府一方面对六被上诉人因重新申请宅基地后，依法应当拆除的旧房未审慎核实，存在判断失误，误将其核实为合法房屋；另一方面，其工作人员在录入时因操作失误，将新房的合法面积多计算39.74平方米，导致对六被上诉人房屋合法面积确认、补偿款的计付发生错误。故本案实质系雁江镇政府在与金素芳订立行政协议过程中，因对被上诉方指认的房屋未审慎审查及其工作人员自身的失误，导致对协议的基本事实认知出现偏差，在协议履行完毕后而决定对协议相关内容进行单方变更。如果案涉协议是民事合同，可以根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，提起诉讼或仲裁请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。但案涉协议为行政协议，行政机关不能成为行政诉讼的原告，在这种情况下，依据《中华人民共和国合同法》第七十七条“当事人协商一致，可以变更合同”的规定，雁江镇政府可以与六被上诉人进行协商，在双方协商一致的基础上对合同内容予以变更。因雁江镇政府与六被上诉人协商返还未果，提起民事诉讼被裁定不予立案，故雁江镇政府根据调取的相关档案材料及部分参与安置补偿工作人员的询问调查笔录，作出本案《变更协议决定书》。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项虽将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起施行）对于尚未履行完毕的行政协议审理作出了规定，但对已履行完毕行政协议的处理却未予以明确，其他法律、法规、司法解释亦未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。本案案涉《补偿协议》已于2019年1月21日全部履行完毕。一般认为，行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使，也就是说，行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。本案讼争的行政协议，虽然行政机关在协议签订过程中占据主导地位，但本质上仍属双方协商一致的合同，仅就合同而言，即使符合合同法规定的法定变更、撤销情形，如合同双方无法协商一致时必须通过诉讼或者仲裁予以变更、撤销，而不允许作为一方当事人的行政机关单方变更、撤销。在拆迁补偿行为中，行政机关占据主导地位，行政相对人对财产的指认和申报，只能起到导向作用，行政机关的审核认定结果才是补偿的依据，如果将行政相对人的指认和申报作为补偿依据，那就不会存在所谓拆迁“钉子户”了。本案中，被上诉人指认了的确存在的迁建前的旧房，雁江镇政府未尽到审慎审查职责，未详查真实情况；另雁江镇政府工作人员因操作失误将被上诉人迁建后的房屋多计算合法面积，造成前述两项错误的认定结果，其责任均在雁江镇政府一方，结合本案雁江镇政府提供的证据，签订案涉《补偿协议》时，如尽到审慎审查职责，完全可以避免本案纠纷的发生；同时雁江镇政府没有证据证明被上诉方存在欺诈、胁迫或与其工作人员恶意串通等行为，仅以多支出一部分补偿款就认定雁江镇政府可以基于行政优益权行使单方变更协议权，缺乏事实根据和法律依据，亦对六被上诉人不公平。因此，即使雁江镇政府基于被上诉人的指认而未进行审慎审查，未核查出被上诉人原有旧房因迁建应拆除而未予拆除，导致该房屋的合法性认定确有错误，其责任也不能归咎于被上诉人；至于迁建后的新房因雁江镇政府工作人员操作失误导致多计算面积，更是雁江镇政府的内部问题，故雁江镇政府基于前述原因致使其多支付补偿款，其仍不能基于行政优益权单方变更案涉协议。案涉协议订立即使存在问题，亦是因雁江镇政府工作人员对案涉房屋的判断出现失误，属于案涉协议订立过程中雁江镇政府内部决策问题，并不能以此归咎于被上诉人。且2019年1月21日，案涉协议已经履行完毕，被上诉人在整个协议的履行过程均予以积极配合，被上诉人的指认行为并不直接导致其房屋合法性的认定结果，故本案中被上诉人不存在主观上的故意或过失，作为善意的被上诉人有值得保护的信赖利益，如雁江镇政府草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏被上诉人及社会公众对国家机关的信任，损害国家公信力。反过来讲，如果案涉《补偿协议》履行完毕近十六个月后，行政相对人向人民法院提起行政诉讼，请求撤销或变更该《补偿协议》，未有特殊情形人民法院应当不会受理；再从雁江镇政府变更行政协议的内容来看，雁江镇政府仅责令被上诉方返还补偿款，并未对案涉补偿款所对应的房屋提出处理方案，不符合合同权利义务的对等性原则，且案涉房屋已被拆除，雁江镇政府亦未提供其拆除前采取证据保全措施的相关依据，这将导致本案后续问题无法处理，故雁江镇政府作出的变更决定于情不符，于理不通。
（二）本案中相关情形是否能够引发雁江镇政府非基于行政优益权而行使的单方变更权。
当雁江镇政府在本案中不能行使行政优益权，案涉协议对变更没有约定且双方又无法对变更协议协商一致，而该协议因正当理由需要变更时，雁江镇政府通过何种方式寻求救济，是目前行政协议审判中面临的一个重要问题。依我国现行行政诉讼法规定，雁江镇政府不能以原告身份提起行政诉讼解决此类协议争议，其提起的民事诉讼已被裁定不予立案。因此，当雁江镇政府缺乏行使行政优益权的条件，且不能通过提起行政诉讼或者民事诉讼进行救济，又面临案涉协议因故确需变更时，赋予其一定程度的非基于行政优益权的单方变更权实属必要。依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定，可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情况下对案涉协议的变更权。这就类似于民事合同中具备一定情形时，当事人可以申请法院变更合同。考虑到相对人可以通过行政诉讼进行救济，而行政机关不能成为行政诉讼的原告，因此应当赋予行政机关单方变更权，但也应防止行政机关滥用上述权力，侵害行政相对人的合法权益。一般来说，应仅限于存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形，行政机关才能行使这种变更权。众所周知，拆迁补偿过程中，被拆迁房屋的价值与实际补偿金额通常存在一定幅度的偏差，故这里的“极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益”须达到必要的限度。本案中，即使在未扣除雁江镇政府认为多计付面积房屋材料价值的情况下，涉案金额151,712.12元仍不足《补偿协议》总金额1，578,706.26元的10%，属于未超过必要限度的情形。本案既不存在前述主要归责于行政相对人的情形，也未超过必要的限度，故雁江镇政府不能迳行作出单方变更协议决定。从另一个角度讲，如果支持行政机关滥用行政协议变更权，那么征收行为中行政机关对每一个拆迁户，特别是所谓的“钉子户”均可以“高价”签订补偿协议，待拆迁行为完成后，再变更或撤销补偿协议，要求行政相对人返还补偿款，这样不仅于理于法不符，于行政相对人亦不公，更损害行政机关乃至国家的公信力。
本院认为，案涉《补偿协议》属于行政协议，该类协议的特征、属性以及在行政管理过程中起到的作用，一审判决对此作出了较为详细的阐述，本院对一审的观点予以认可，不再赘述。行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。根据“合同相对性”原则，本案签订补偿协议的是被上诉人金素芳，案涉变更协议决定一般应针对补偿协议签订者。同时，上诉人作出决定变更案涉补偿协议主要针对的是房屋的补偿金额，不管是上诉人认为不应该补偿的旧房，还是认为多计算面积而多补偿的新房，权利人均是被上诉人金素芳，根据案涉集体土地征收制定的补偿安置方案，对于房屋的补偿是针对的权利人。因此，上诉人作出的《变更协议决定书》将金素芳的儿子、儿媳、两孙女、曾孙同时作为相对人，并要求他们一同与金素芳返还其认为多领取的补偿款属于认定基本事实不清、适用法律错误，上诉人没有证据或法律依据证明金素芳的儿子、儿媳、两孙女、曾孙应当或者已经享受针对房屋的补偿款，现有证据只表明金素芳的儿子、儿媳、两孙女、曾孙按补偿安置方案的规定享受人口安置。
综上，上诉人作出的《变更协议决定书》将被上诉人伍某、任桂菊、伍泽慧、伍典务、钟某作为相对人属于基本事实认定不清。本院以上述理由认为，一审作出撤销《变更协议决定书》的处理结果正确，本院予以维持。同时，因为《变更协议决定书》认定的基本事实不清这一根本性问题而予以撤销，故上诉人行使优益权变更案涉《补偿协议》适用法律是否正确二审不作评述。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人雁江镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长黄海
审判员姜兵
审判员戴劲松
法官助理李红婷
书记员陈淮英
2021-03-25
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