江苏省南通市中级人民法院
行政二审判决书
案由：民政行政管理(民政)
（2021）苏06行终13号
上诉人（原审原告）樊某，男，1958年1月2日生，××族，住启东市。
委托代理人朱建新，启东市久隆法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）启东市民政局，住所地启东市汇龙镇公园中路849号。
法定代表人陈玲，局长。
应诉负责人陈飞，副局长。
委托代理人季建新，江苏扬子江律师事务所律师。
一审法院经审理查明，2009年4月2日，樊某进入启东市海成化工有限公司（以下简称海成公司）处工作。2009年12月8日23时40分许，樊某在车间操作台上看到7号釜人孔有烟冒出而前去查看，被釜内突然喷出的气体致伤。2010年7月5日，启东市人力资源和社会保障局将樊某在本起事故所受伤害认定为工伤。2010年9月8日，南通市劳动能力鉴定委员会对樊某的伤残核定为壹级，大部分护理依赖。2010年11月15日，樊某向启东市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求解除与海成公司的劳动关系，并要求海成公司支付工伤待遇及未签订劳动合同双倍工资等。该委于2011年3月9日作出启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书，裁决：1、解除双方之间的劳动关系；2、海成公司承担樊某住院期间的护理费1159.2元、伙食费1398.6元、一次性伤残补助金33615.12元、一次性伤残津贴110929.9元、一次性生活护理费281760元（计算20年）、交通费1000元、医疗费1500元、停工留薪期工资12605.67元、出院后至伤残鉴定前的护理费2888.8元，以上合计446857.29元，扣除樊某预借款41600元，余额合计405257.29元，在裁决生效后十日内支付给樊某；3、驳回樊某的其它请求。后樊某不服该仲裁裁决书而起诉至启东市人民法院，该院于2012年4月23日作出（2011）启民初字第1881号民事判决书，驳回樊某的诉讼请求。后樊某已经获取了上述仲裁裁决书裁决的405257.29元。
2011年5月13日，樊某被认定为视力贰级残疾，现在启东市王鲍镇更生村老年关爱之家托养。2020年5月26日，樊某向启东市民政局提交申请书称，其系工伤，劳动能力鉴定等级为一级伤残、大部分护理依赖，系视力贰级残疾人，其妻于2012年过世，现在更生村养老院居住，要求享受二级残疾补助待遇。2020年6月8日，启东市民政局作出《关于樊某信访事项的答复意见》，内容为“据你表述，你现年老体弱、孤身一人在养老院生活，目前生活困难，来信要求享受重残待遇。现答复如下：1、你在2009年出的工伤事故，赔到伤残金11.1万元，经过测算还有剩余，所以不符合生活补贴的申请要求。2、现得知你自费住院养老，建议你完善材料，提供养老院等费用清单，再次提交救助申请，我们会进行进一步审核。”后樊某不服该答复诉至一审法院，请求判令启东市民政局给付樊某二级残疾的补助，庭审中樊某明确陈述其并非低保家庭户，其申请书中要求享受的是困难残疾人生活补贴。
一审另查明，为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，国务院决定自2016年1月1日起全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴（以下统称残疾人两项补贴）制度，于2015年9月22日出台了《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，其中第二条第（一）项规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。第二条第（四）项政策衔接规定，领取工伤保险生活护理费、纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。2016年2月14日，江苏省人民政府出台了《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，其中第二条第（一）项规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为低保家庭内的残疾人，低保家庭外无固定收入的智力、肢体、精神、盲视力重度残疾人，家庭人均收入在当地低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人。有条件的地区可优先考虑三、四级智力、精神残疾人，逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人。第二条第（四）项政策衔接规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养的残疾人不享受残疾人两项补贴。残疾人两项补贴不计入城乡最低生活保障家庭的收入。2016年6月20日，南通市政府出台了《南通市人民政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的实施意见》，其中第二条第（一）项规定，困难残疾人生活补贴主要补助残疾人因残疾产生的额外生活支出，对象为具有本市户籍和社保关系，持本市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内的残疾人，低保家庭外无固定收入的一、二级智力、肢体、精神、视力重度残疾人，家庭人均收入在当地低保标准2倍以内的一户多残、依老养残特殊困难残疾人。第二条第（四）项政策衔接规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。2016年11月11日，启东市人民政府出台了《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》，其中规定具有本市户籍、持南通市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内残疾人，无固定收入的重度残疾人，低收入家庭一户多残、依老养残的残疾人可申请困难残疾人生活补贴，其中重度残疾人是指智力、肢体、精神、视力残疾一、二级。同时该办法在第五条政策衔接部分亦规定，领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。第三条申领程序规定，残疾人两项补贴由残疾人向户籍（辖区）所在地镇（园区、街道）民政部门或社会救助服务窗口提交书面申请，提供第二代《中华人民共和国残疾人证》、户口簿或居住证，收入证明、家庭经济状况等证明材料，授权受理部门核查申请人家庭经济状况。2020年5月26日，启东市人民政府出台了《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》（自2020年7月1日执行），其中第三条规定了关于固定收入的认定，固定收入包括工资性收入、经营性收入、财产性收入等，参照《启东市居民最低生活保障实施办法》相关规定执行。以下情况视为有固定收入：1.通过各种就业形势享有工资待遇的；……4.享受工伤保险待遇的；……7.因残疾获得经济补偿的。
一审法院认为，本案的争议焦点在于樊某是否符合领取困难残疾人生活补贴的条件。
为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，国务院、江苏省人民政府及启东市人民政府先后出台了《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、《江苏省政府关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》、《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》，上述文件对两项补贴的对象、政策衔接等其他事项进行了规定，均规定领取工伤保险生活护理费或纳入特困人员供养保障的残疾人不享受残疾人两项补贴。对于困难残疾人生活补贴对象问题，《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》规定困难残疾人生活补贴对象为低保家庭中的残疾人，有条件的地方可逐步扩大到低收入残疾人及其他困难残疾人，其中低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准由县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定。该意见授权县级以上地方人民政府参照相关规定、结合实际情况制定低收入残疾人及其他困难残疾人的认定标准。江苏省人民政府、南通市人民政府及启东市人民政府均在上级规范性文件的基础上结合实际情况制定了相应的意见，该意见可在其辖区内作为认定困难残疾人生活补贴对象的依据。其中启东市关于困难残疾人生活补贴对象的规范性文件较上级相应的规范性文件而言，其进一步扩大了相应补贴对象的适用范围，符合《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》规定的精神。因此，在启东市辖区范围内对困难残疾人生活补贴对象及条件的认定，可以《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》、《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》为依据。
根据《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》规定，具有本市户籍、持南通市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内残疾人，无固定收入的重度残疾人，低收入家庭一户多残、依老养残的残疾人可申请困难残疾人生活补贴，其中重度残疾人是指智力、肢体、精神、视力残疾一、二级。樊某户系视力二级残疾，其非低保家庭户，且其妻已过世、女儿已出嫁，故其应属于该办法中所称的重度残疾人，而不属于该办法中困难残疾人生活补贴的其他对象。故需要对樊某是否具有固定收入进行审查核对。《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》于2020年5月26日出台，于2020年7月1日执行。虽然该通知在樊某提交申请及启东市民政局作出答复时尚未执行，但该文件已于2020年5月26日颁布，其关于“固定收入的认定”系启东市民政局结合启东市实际情况而进行的总结，在其未实施之前也可作为参考依据。该通知规定，享受了工伤保险待遇或者因残疾获得经济补偿的应视为有固定收入。本案中，从启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书仲裁的内容及本案查明的情况看，樊某因工伤而产生的工伤待遇已经全部获取，其因工伤导致残疾的经济补偿已经全部到位，已经享受了相应的工伤保险政策待遇。在行政程序中樊某提出申请时仅提供了申请书，并未提交相应的收入证明、家庭经济状况等证明材料，也未提交证据证明其所获取的405257.29元工伤待遇赔偿款已经全部消耗殆尽。故根据樊某提交的申请材料来看，樊某不属于《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》规定的无固定收入的重度残疾人，其不属于享受困难残疾人生活补贴的对象。启东市民政局认定樊某不符合申请困难残疾人生活补贴的条件并无不当。如樊某确系“无固定收入”，其应提供充分的证据材料以供启东市民政局调查核定和及时正确履行给付义务，以确实保证其合法权益得到及时保障。
另外，根据上述规范性文件关于政策衔接部分规定，领取工伤保险生活护理费的残疾人不享受残疾人两项补贴。根据《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》出台的目的来看，系为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，在残疾人的生活和长期护理照料已得到基本保障时，就不再享受两项补贴。根据《工伤保险条例》第三十四条规定，工伤职工已经评定伤残等级并经劳动能力鉴定委员会确认需要生活护理的，从工伤保险基金按月支付生活护理费。从工伤保险基金中支付的工伤保险生活护理费系按月进行支付，其能够保障残疾人长期的生活护理照料。而若用人单位未缴纳工伤保险，则相应的生活护理费系用人单位支付，在此情况下不能不加区分的理解为只要申请人已经获取了工伤生活护理费即不符合申请两项补贴的条件，因为有些情况下工伤职工一次性从用人单位获取工伤待遇赔偿，而不是按月支付生活护理，如已获取的工伤待遇赔偿因病或其他原因消耗殆尽，则可能存在无法解决残疾人生活护理长期保障，从而无法实现《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》的目的。因此，上述规范性文件所规定的“工伤保险生活护理费”宜从文义进行理解，即指工伤保险基金按月支付的生活护理费。对于因工致残的残疾人从用人单位获取工伤待遇赔偿的情形，可作为其收入认定的参考因素进行考量。故对启东市民政局在庭审中以樊某已经获取了启劳仲案字[2010]第451号仲裁裁决书裁决的405257.29元工伤待遇即不符合申请两项补贴条件的抗辩意见不予采纳。
本院认为，为解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难，自国务院于2015年9月就残疾人两项补贴制度出台意见后，江苏省政府、南通市政府、启东市政府先后出台了相关文件，对补贴对象、政策衔接、申领程序等事项进行了规定，明确实行残疾人两项补贴应补尽补、应退则退的动态管理。上诉人在这些文件实施期间向被上诉人主张生活补贴，当然要对照文件的相关规定予以审查，启东市政府制定的《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》可以适用。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于上诉人是否符合领取困难残疾人生活补贴的条件。根据《启东市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施办法》规定，具有本市户籍、持南通市颁发的第二代《中华人民共和国残疾人证》的低保家庭内残疾人，无固定收入的重度残疾人，低收入家庭一户多残、依老养残的残疾人可申请困难残疾人生活补贴，其中重度残疾人是指智力、肢体、精神、视力残疾一、二级。残疾人两项补贴由残疾人向户籍（辖区）所在地镇（园区、街道）民政部门或社会救助服务窗口提交书面申请，提供第二代《中华人民共和国残疾人证》、户口簿或居住证、收入证明、家庭经济状况等证明材料，授权受理部门核查申请人家庭经济状况。
本案中，上诉人非低保家庭内残疾人，系视力二级残疾，属于重度残疾人。上诉人是否属于无固定收入，成为上诉人能否领取困难残疾人生活补贴的关键。上诉人在提出申请时，未能提交收入证明、家庭经济状况等证明材料，证明自己属于无固定收入的重度残疾人。从本案查明的事实看，上诉人因工伤事宜，于2011年经过仲裁由用人单位承担了相关的工伤待遇，上诉人享受了因工伤导致残疾的经济补偿，其中一次性生活护理费计算20年。参考启东市《关于进一步完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的通知》规定，享受了工伤保险待遇或者因残疾获得经济补偿的，应视为有固定收入。在上诉人未能提交相关证明材料的情形下，应认定上诉人目前不属于无固定收入的重度残疾人，不符合领取困难残疾人生活补贴的条件。至于以后上诉人是否符合，需要上诉人提交相关证明材料，由被上诉人根据相关政策，结合具体情况进行判断。关于被上诉人提出上诉人申请主体不适格的主张，虽然两项补贴制度意见中规定领取工伤保险生活护理费的残疾人不享受残疾人两项补贴，但上诉人的工伤保险待遇由用人单位一次性支付，不属于政府补助，且生活护理费只计算了20年。因此，被上诉人的该主张与两项补贴制度解决残疾人特殊生活困难和长期照护困难的本意不相符合，亦与被上诉人向上诉人出具的书面答复意见不一致，本院对该主张不予采纳。
综上所述，由于上诉人申请领取困难残疾人生活补贴尚缺乏事实根据，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，二审应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人樊某负担。
本判决为终审判决。
审判长郭德萍
审判员仇秀珍
审判员张祺炜
书记员丁雯雯
2021-03-25
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